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如果行政合同运用得当，行政监管将兼具效率和民主。

如何控制政府在社会抚养费征收过程中的裁量权的行使，目前中央过度给地方放权的做法显然有待商榷。"[1](p2) 2，历史上的超生罚款普遍而深刻地影响着人们对社会抚养费的认识，不少将之与罚款等同起来。

对名人、富人超生应当采取什么态度，大多数声音倾向于"先诛而后快"。1982年宪法第49条规定，公民有实行计划生育的义务。但从社会抚养费作为一种对社会的经济补偿的定位出发，很多现有的措施恐怕要受到质疑了。如前所述，对社会抚养费性质及功能的定位，相应地会影响社会抚养费征收的对象、标准、程序和公民权利的保护。但现实中发生的对未婚生育、人工生育者征收社会抚养费的案例并不少见（未婚生育者即使补领结婚照也不会导致社会抚养费的退还），如在孙文光诉璧山县人民政府行政复议决定纠纷案中，2008年2月27日，被告璧山县人民政府作出璧山府复[2007]22号行政复议决定，维持璧山县人口与计划生育委员会的璧计生征字（2007）第050086号征收社会抚养费决定书，在征收总额中补充列入遗漏的3000元未婚生育社会抚养费。

那么生育行为也从夫妻扩展为个人。被告做出的0000126号计划外生育费征收事实清楚,适用法规正确,程序合法,本院应予支持。[?]虽然，社会抚养费的征收不能简单套用行政处罚的时效，但像陕西省临渭区计生委这样的做法，似乎也不利于社会经济秩序的稳定和相对人权益的保护，因此立法上尚有待斟酌。

由是观之，社会抚养费是为了实现国家的倡导性义务——一对夫妻只生一个子女而设立的。1，对社会抚养费征收对象的影响。[?]这实际上与社会抚养费的本质和立法目的是背道而驰的。无论是现行宪法第二十五条"国家推行计划生育，使人口的增长与经济和社会发展计划相适应"与《人口与计划生育法》第二条"我国是人口众多的国家，实行计划生育是国家的基本国策"都表明了计划生育作为一项基本国策建立的社会基础是人口、经济与社会的发展，而这丝毫没有否定生育权是一项基本人权。

在宪法与行政法的视野下，我们该如何评价社会抚养费的法律意义及其效果？笔者通过收集了近些年来法院在对待社会抚养费征收纠纷所作出的相关判决，可以从中管窥目前公权力机关看待社会抚养费性质的现状。现实征收的社会抚养费数额差别非常大，有的高达76万元[?]，有的只有数千元。

笔者认为，对社会抚养费的定性影响到在征收过程中程序的适用，进而影响到公民权利的保护和救济，因此行政机关不能简单地套用行政处罚的程序。换言之，持行政处罚论者认为公民的超生行为可以导致行政处罚法上的制裁性，不仅如此，超生行为还可引起其它权利的克制，比如人大代表权利的剥夺、获得户籍的权利等。在汪立、李燕夫妇超生案中，重庆市黔江区区计生委依据《重庆市人口与计划生育条例》第五十六之规定，于2007年8月28日向被申请人汪立、李燕夫妇直接送达黔江人口与计生听告字[2007]第02号《行政处罚听证告知书》。"[7](p11)《社会进步和发展宣言》、《世界人口行动计划》、《消除对妇女一切形式歧视公约》等一系列国际公约和相关文件的表述都要求各国政府来保障一国公民行使生育权。

[②]尽管以上案例适用行政处罚法中的制度和原则，而且有利于当事人的权益保护，但行政机关在态度上将社会抚养费的征收当做一种行政处罚的类型来处理相关案件毋庸置疑，而恰恰这种态度却可能产生其它可能侵害公民权益的弊端。可见，征收标准的适用针对不同情形变得多元化，诸如富人超生、重婚生育以及与配偶之外的人生育都采取了更加苛刻的征收标准。在唐华委与佛山市南海区人口和计划生育局行政征收决定纠纷上诉案中，法院亦认为社会抚养费并非对生育行为本身的限制，而是对生育行为之后所对社会造成的负担的一种补偿方式。参见清流县计划生育局与罗金禄等征收社会抚养费纠纷执行案，（2004）清非执字第39号，2004年12月17日。

因此，社会抚养费的性质定位是社会抚养费制度构建及其实施的关键问题。参见槐永宏等不服石林彝族自治县计划生育局行政征收案，石林彝族自治县人民法院（2004）石行初字第2号判决书，2004年6月14日。

中央与地方关系的划分应考虑到放权是否充分地基于地方自治的因素，而社会抚养费的征收在各个地方并没有太多的特殊性，随着社会流动和城镇化的不断深入，社会抚养成本已经不简单地局限于某一个地方的成本。[4](p6) "人权这一概念若要既易于理解又经得起推敲，它就只能是一种最低限度标准的概念。

[?]为什么许多行政机关以及法院都认定社会抚养费的收取作为一种行政处罚的类型？我们可以从法院的判决中推出如下可能的理由：1，社会抚养费产生于行政相对人违反了所谓计划生育的义务。《湖南省社会抚养费征收和终止妊娠保证金收取退还管理实施办法》还规定了当事人有申请听证的权利。[?]征收标准在实践中缘何有如此之大的差别呢？根源在于国务院《社会抚养费征收管理办法》的规定："社会抚养费的征收标准，分别以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女"则采取了指导性条款的形式，换言之，一对夫妻生育一个子女并非法律所强制推行，政府只是对之采取不禁止（二胎）但予以提倡鼓励（独生子女）的态度。生育权是一项基本人权，在法律出现空白时，对法律的解释应当以生育权的保护为优先考虑目标。[?] 冯得立与田小超不当得利纠纷上诉案，河南省周口市中级人民法院民事裁定书，（2006）周民终字第1404号，2007年2月10日。

不过，对社会抚养费征收的对象、标准、程序和和对权利限制的制度都有待重新评估。[?] 同样是福建省清流县的超生，一笔社会抚养费是4198元

目前正在召开的十二届全国人大第五次会议是监察体制改革启动后开局的首次人大会议，但这次会议并没有回应这项改革提供更充分法律依据的安排。第四，从宪法修改的周期看，2004年宪法修改以来已经积累了诸多需要修宪予以规范化回应的宪法议题。

第62条全国人大职权条款中，在第（六）项之后增加第（六A）项，规定根据中华人民共和国主席的提名，决定最高人民监察委员会主任的人选。目前，这项改革正处于改革试点实施的各级组织逐层建构过半阶段，全国铺开前经验积累、理论储备数量井喷阶段。

在第101条地方各级人大选举罢免权条款中增加第2款，规定地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级本级人民监察委员会的主任、副主任、委员。人民监察委员会实行主任负责制。进入专题： 国家监察体制改革 。在排序上，一方面考虑到国家主席、国务院、中央军委三节共同构成完整的广义中央国家行政机构，另一方面，第五节开始就转入地方组织法，因此，人民监察委员会专节应放在第四节之后作为第五节或者采用第四A节修改表述技术，若再往后放、甚至不列专节而并入已有节中，则与人民监察委员会的宪法地位以及独立类型结构地位不相匹配。

新增的人民监察委员会系统位高权重，但仍然位列第二级权力，而非僭入第一级权力。在《宪法》中，第三章的第七节 人民法院和人民检察院没有专门规定其职权，监委会与司法机关交互关系涉及的宪法修改，主要不涉及具体职权的调整与衔接，而主要涉及的是第135条规定的刑事诉讼程序中的司法监督结构。

该核心问题主要包含两个方面：以什么样的方式为提供宪法依据、提供什么样的宪法依据方案。首先，在人大职权的相应条款中，增列产生同级人民监察委员会的权限以及相应权限。

因此，国家监察制度改革对应的修宪幅度方案为：适当幅度修宪主导、局部释宪协同的宪法变动联合机制。例如，名列宪法中的国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关，国家监察机关均无法通过宪法解释完整归入。

然而，试图监督监察委员会，并非易事，为此如童之伟老师建议，需要在层级较高的各级人民代表大会对口增设对应专门委员会，其名称可顾名思义采用监察监督委员会。（二）人民监察委员会的专节设置作为独立的国家机构类型，《宪法》第三章 国家机构中应增设人民监察委员会专节，也与民主集中制条款增列监察机关相呼应。与人民政府、人民法院、人民检察院的现有一府两院国家机构冠名方式相统一。根据民主集中制原则，第一级权力对第二级权力的单向优越关系是：国家行政机关、检察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

第二，从改革规范供给看，目前推动和支撑改革的规范性文件以政策渊源为主、准法律依据为辅。二、宪法修改的内容结构：完善人民代表大会制度之维国家监察体制改革整合了来自各类国家机关的监察监督权力由人民监察委员会统合行使，这不仅涉及到与原有相关机构的权限调整，而且实质性地丰富了民主集中制体现结构。

此外，首条中反腐败监督机关的机关属性定位，也成为依据功能相适应等原则解释监委会具体职权的主要宪法依据。国家监察体制改革的核心问题，就是宪法问题。

若为机械顾及宪法规范的稳定性，仅选择性地就其中部分修宪议题进行局部性修宪，则无法有效满足这项改革于宪有据的宪法依据需求，导致改革事实游弋于宪法规范之外，最终真正危及宪法稳定性。近年来，迅速发展的中国政治经济文化，积累一些修宪议题，仅国家机构领域，《国家安全法》增设中央国家安全领导机构，国家主席职权在实践中的拓展性发展，也需要在修宪程序中予以讨论回应，以确认补强其合宪性依据。